ODŮVODNĚNÉ STANOVISKO VNITROSTÁTNÍHO PARLAMENTU K SUBSIDIARITĚ

Transkript

1 Evropský parlament Výbor pro právní záležitosti ODŮVODNĚNÉ STANOVISKO VNITROSTÁTNÍHO PARLAMENTU K SUBSIDIARITĚ Věc: Odůvodněné stanovisko maďarského parlamentu k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanovují kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění) (COM(2016)0270 C8-0173/ /0133(COD)) Podle článku 6 protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality může každý vnitrostátní parlament ve lhůtě osmi týdnů ode dne postoupení návrhu legislativního aktu zaslat předsedům Evropského parlamentu, Rady a Komise odůvodněné stanovisko uvádějící, proč soudí, že dotyčný návrh není v souladu se zásadou subsidiarity. V příloze naleznete odůvodněné stanovisko maďarského Národního shromáždění týkající se výše uvedeného návrhu nařízení. Podle jednacího řádu Evropského parlamentu je za dodržování zásady subsidiarity odpovědný Výbor pro právní záležitosti. NP\ docx PE v01-00 Jednotná v rozmanitosti

2 PŘEDSEDA EVROPSKÉHO PARLAMENTU Martin Schulz předseda Evropského parlamentu OE-40/707-1/2016 Brusel Rue Wiertz 60 B-1070 Belgie Věc: Odůvodněné stanovisko maďarského parlamentu Vážený pane předsedo, v souladu s článkem 6 Protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality, který je přílohou Smluv o Evropské unii (dále jen protokol č. 2 ), s příslušnými ustanoveními zákona č. XXXVI o maďarském parlamentu a s usnesením parlamentu č. 10/2014 ze dne 24. února 2014 o některých ustanoveních jednacího řádu posoudil maďarský parlament návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanovují kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění) (COM(2016)270; 2016/0133 (COD)) (dále jen návrh COM(2016)270 ) z hlediska uplatňování zásady subsidiarity. V usnesení, které maďarský parlament přijal dne 13. června 2016, se uvádí, že uvedený návrh je v rozporu se zásadou subsidiarity, a proto v souladu s článkem 6 protokolu č. 2 přikládáme odůvodněné stanovisko. Níže je uvedeno shrnutí odůvodněného stanoviska maďarského parlamentu, které vzniklo na základě zprávy č. B/10929 předložené Výborem pro evropské záležitosti: Nápravný relokační mechanismus, který má být zaveden na základě článků 34 až 36 návrhu, předpokládá plně automatický postup, který by byl řízen systémem IT a který by členské státy nesměly ovlivňovat. Finanční solidarita, která se řídí článkem 37 návrhu, neuznává žádné objektivní omluvné důvody, ani důvody založené na rovnosti či flexibilitě. Rozsah finanční solidarity je jednoznačně v rozporu se zásadou proporcionality, přičemž tato solidarita by se uplatňovala na základě prováděcího rozhodnutí Komise, které by bylo přijato později. Návrh jde nad rámec svolení uděleného v čl. 78 odst. 2 písm. e) Smlouvy o fungování Evropské unie a neposkytuje žádné právní důvody ke znovuzavedení tzv. finanční solidarity ani k vytvoření automatického přidělovacího mechanismu bez horní hranice. PE v /11 NP\ docx

3 V příloze naleznete plné znění odůvodněného stanoviska maďarského parlamentu, které obsahuje rozhodnutí parlamentu a zprávu Výboru pro evropské záležitosti. V Budapešti, dne 5. září 2016 S pozdravem László Kövér NP\ docx 3/11 PE v01-00

4 Výbor pro evropské záležitosti maďarského parlamentu Nezávislý návrh výboru Zpráva o splnění podmínek pro přijetí odůvodněného stanoviska k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanovují kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění) V Budapešti, dne 30. května 2016 Zpravodaj: Dr. Richárd Hörcsik předseda 1. Legislativní základ posuzování subsidiarity Podle zásady subsidiarity je nutné přijímat rozhodnutí vždy na nejnižší možné úrovni. Podle článku 5 1 Smlouvy o Evropské unii (dále jen SEU ) je navrhované opatření v souladu se zásadou subsidiarity, pouze pokud jej nemohou dosáhnout členské státy nebo pokud lze stanoveného cíle dosáhnout na úrovni Unie lépe a účinněji a příslušná činnost Unie je přínosem. Na základě protokolu č. 2 2, který je přílohou Lisabonské smlouvy, má parlament členského státu právo posoudit prosazování zásady subsidiarity v souvislosti s legislativními návrhy Evropské unie v rámci postupu, který se řídí zákonem. Pokud příslušná komora parlamentu zjistí, že se jedná o porušení zásady subsidiarity, může ve lhůtě osmi týdnů ode dne, kdy jí byl návrh legislativního aktu předán, zaslat předkladateli Komisi, resp. legislativnímu orgánu Unie své odůvodněné stanovisko. Pokud je zaslán určitý počet odůvodněných stanovisek, který je stanoven v protokolu č. 2, musí předkladatel legislativního návrhu tento návrh přepracovat a v nejzazším případě jej stáhnout. Cílem tohoto postupu je, aby mohly parlamenty členských států v případě potřeby zabránit tomu, aby orgány Unie překračovaly jim svěřenou pravomoc. Výbor pro evropské záležitosti maďarského parlamentu může posoudit legislativní návrh Unie s ohledem na prosazování zásady subsidiarity na základě čl. 71 odst. 1 a 2 zákona 1 Legislativní základ Unie týkající se prosazování zásady subsidiarity a možné důsledky daného postupu jsou uvedeny v příloze. 2 Protokol č. 2 týkající se používání zásady subsidiarity a proporcionality, který je přiložen ke Smlouvě o Evropské unii, ke Smlouvě o fungování Evropské unie a ke Smlouvě o založení Evropského společenství pro atomovou energii. PE v /11 NP\ docx

5 č. XXXVI z roku 2012 o maďarském parlamentu a čl. 142 odst. 1 a 2 usnesení parlamentu č. 10/2014 o některých ustanoveních jednacího řádu ze dne 24. února Pokud Výbor pro evropské záležitosti shledá, že legislativní návrh je v rozporu se zásadou subsidiarity, předloží zprávu o splnění podmínek k přijetí odůvodněného stanoviska a návrh na schválení této zprávy. Maďarský parlament rozhoduje o schválení zprávy a přijetí návrhu usnesení na základě odst. 142 bodu 3 usnesení parlamentu č. 10/2014. Osmitýdenní lhůta pro podání odůvodněného stanoviska je objektivní. Bylo by proto vhodné, aby k tomu maďarský parlament přihlédl. 2. Předmět posuzování dodržování zásady subsidiarity: návrh Komise Komise předložila návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanovují kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění) (COM(2016)270; 2016/0133 (COD)) (dále jen návrh COM(2016)270 ) ze dne 4. května Podobně jako je tomu v případě nařízení, které má být přepracováno 1 (dále jen nařízení Dublin III ), jsou právní důvody uvedeného návrhu stanoveny v čl. 78 odst. 2 písm. e) Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen SFEU ). Na základě toho Evropský parlament a Rada přijímají v rámci řádného legislativního postupu kroky k vytvoření společného evropského systému pro uprchlíky, včetně kritérií a postupů ke stanovení členského státu, který odpovídá za posuzování žádostí o azyl nebo doplňkovou ochranu. Maďarský parlament ve svém usnesení č. 55/2016 ze dne 6. listopadu 2015 přijal odůvodněné stanovisko k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o nouzovém relokačním mechanismu 2. Předmět návrhu nařízení vykazuje řadu podobných prvků, jako má návrh, zároveň se však v rámci projednávání na úrovni Rady nedaří dosáhnout pokroku. Návrh COM(2016)270 zapadá v otázce přesídlování žadatelů o mezinárodní ochranu do koncepce povinného rozdělování zátěže, která je obsahem rozhodnutí Rady přijatých v září Uplatňování uvedených rozhodnutí Rady lze považovat z praktického hlediska za neúspěšné. Hlavní prvky obsahu návrhu: - V souladu s nařízením Dublin III je cílem stanovit, který stát bude odpovídat za posuzování žádostí o mezinárodní ochranu. V tomto ohledu nedochází ke změně podstaty základních podmínek, které jsou v platnosti, ani ke změně pořadí kritérií uvedeného v kapitole III nařízení Dublin III, s ohledem na prosazování zásady 1 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanovují kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (Úř. věst. L 80, , s ). 2 Návrh usnesení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje krizový relokační mechanismus a mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (COM(2015)450); 2015/0208 (COD)). NP\ docx 5/11 PE v01-00

6 sjednocování rodin však lze poskytnout širší záruky. - V rámci nového ustanovení lze žádost prohlásit za nepřijatelnou, pokud žadatel pochází z první země azylu nebo z bezpečné třetí země. - Stejně jako v případě nařízení Dublin III obsahuje návrh hlavní zásady tohoto postupu a nejdůležitější práva příslušníků třetích zemí, přičemž je doplňuje o povinnosti žadatele a důsledky jeho nedostatečné spolupráce. - Pokud jde o podrobnosti postupu týkajícího se určení příslušného členského státu, představuje povinnost evidovat žádosti o mezinárodní ochranu v rámci automatizovaného systém IT nový prvek. Příslušné orgány členských států budou mít na základě tohoto systému okamžitě k dispozici větší rozsah informací než dříve. - Nejpodstatnější změnou je tzv. nápravný relokační mechanismus, na jehož základě se v případě, že se členský stát potýká s neúměrně vysokým počtem žádostí o azyl, tj. počet žádostí přesahuje referenční počet stanovený pro daný členský stát o 150 % (včetně již přesídlených příslušníků třetích zemí), spustí automatický systém. V důsledku toho bude za posuzování žádostí odpovídat jiný členský stát, v jehož případě ještě nebylo dosaženo referenčního počtu. - Návrh COM(2016)270 by umožnil, aby se určitý členský stát dočasně (až po dobu 12 měsíců) neúčastnil nápravného relokačního mechanismu. Zároveň by daný členský stát musel v tomto případě uhradit členskému státu, který se bude zabývat přesídlováním příslušných osob, na základě tzv. mechanismu zajišťujícího spravedlnost solidární příspěvek ve výši na osobu za žadatele, kteří spadají do jeho oblasti působnosti. 3. Posuzování dodržování zásady subsidiarity, které provedl Výbor pro evropské záležitosti Na schůzi Výboru pro evropské záležitosti, která se konala dne 23. května 2016, zástupce Ministerstva vnitra poskytl informace o cíli a hlavních prvcích návrhu COM(2016)270. Výbor pro evropské záležitosti zjistil, že z právního hlediska lze dodržování zásady subsidiarity stále ještě posoudit, protože osmitýdenní lhůta stanovená v protokolu č. 2 ještě neuplynula. V souvislosti s návrhem COM(2016)270 výbor v rámci předběžného posuzování zdůraznil, že účinnost postupů určených ke stanovení členského státu odpovědného za posuzování žádostí o mezinárodních ochranu by podle některých názorů bylo možné spíše než na základě přidělování zátěže vyplývající z vysokého počtu žádostí zvýšit na základě omezení této zátěže. V tomto smyslu je hlavním úkolem zajištění vnějších hranic Evropské unie a řešení důvodů, které vedou k náporu uprchlíků, mimo území Evropské Unie. Na své schůzi konané dne 30. května 2016 Výbor pro evropské záležitosti posoudil prosazování zásady subsidiarity, na kterou se vztahují zejména ustanovení kapitoly VII návrhu COM(2016)270 a úvahy týkající se právních důvodů, a vyjádřil ohledně tohoto návrhu následující obavy: - Tzv. nápravný relokační mechanismus, který má být zaveden na základě článků 34 až 36 návrhu, předpokládá plně automatický postup, který by byl řízen systémem IT a který by členské státy nesměly ovlivňovat. Uvedený mechanismus nestanovuje pro počet přijatelných žádostí žádnou horní hranici, což pro příliv uprchlíků směřujících do Evropské unie představuje trvalý motivační faktor. - V souvislosti s finanční solidaritou, kterou má zavést článek 37, je otázkou, proč její rozsah mnohonásobně překračuje skutečné náklady spojené s posuzováním žádostí o mezinárodní ochranu. V porovnání s tím článek 10 rozhodnutí Rady (EU) PE v /11 NP\ docx

7 2015/ zavádí referenční základ, který v případě přesídlování státních příslušníků třetích zemí předpokládá u členského státu, jenž je cílem přesídlení, paušální částku ve výši EUR na osobu. Uvažujeme-li o paušální částce stanovené v uvedeném rozhodnutí Rady jako o částce, která odpovídá nákladům na přesídlení uprchlíka, je naproti tomu finanční solidarita ve výši EUR na osobu uvedená v návrhu COM(2016)270 naprosto neúměrná, zejména s ohledem na to, že pokud jde o tuto částku, návrh neumožňuje žádné odchylky a nejeví se ani spravedlivým. Návrh nepřipouští jako důvod pozastavení výplaty této částky ze strany členského státu žádné okolnosti způsobené vyšší mocí (např. přírodní katastrofy). Finanční solidarita je ve skutečnosti finanční pokuta a jde zcela zřejmě proti duchu solidarity. Jako způsob platby, včetně nových výkonných pravomocí udělených Komisi a přímé platby jinému členskému státu, se předpokládá mimořádný postup, který může mj. narušit rozpočtovou autonomii členských států. - V souladu s čl. 4 odst. 2 SFEU se na oblast svobody, bezpečnosti a práva vztahuje sdílená odpovědnost rozdělená mezi Unii a členské státy. Pravomoci spadající pod hlavu V část 3 SFEU je proto nutné vykonávat v souladu s čl. 5 odst. 3 SEU, tj. Unie jedná pouze a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní. - V případě sdílené pravomoci je činnost Unie omezena její nezbytností a přiměřeností. Kromě toho je otázkou, zda je zapotřebí kapitola VII návrhu, která je k dosažení žádaného cíle zjevně nevhodná, protože patří mezi řadu opatření, která Evropská unie přijala s ohledem na přesídlování žadatelů o mezinárodní ochranu v průběhu předchozího necelého roku a která se ukazují jako neúspěšná. Rozsah finanční solidarity je z výše uvedených důvodů zcela jasně v rozporu se zásadou proporcionality. - Ustanoveními článku 78 SFEU se řídí postupy v rámci společné unijní politiky pro uprchlíky a posuzování žádostí o mezinárodní ochranu. Návrh naproti tomu jde nad rámec čl. 78 odst. 2 SFEU, zejména v souvislosti s tzv. finanční solidaritou, protože předpokládá platbu příspěvků ve výši, již nelze odůvodnit náklady spojenými s posuzováním žádostí o mezinárodní ochranu. V čl. 78 odst. 2 SFEU navíc nejsou uvedeny právní důvody vytvoření trvalého mechanismu, podle nějž mají být uprchlíci přesídlováni v podstatě bez horní hranice a jehož činnost se navíc zakládá na plně automatickém systému IT, aniž by do něj mohly členské státy jakkoli zasahovat. 4. Stanovisko Výboru pro evropské záležitosti ohledně prosazování zásady subsidiarity Pokud jde o návrh: - tzv. nápravný relokační mechanismus, který má být zaveden na základě jeho článků 34 až 36, předpokládá plně automatický postup, který by byl řízen systémem IT a který by členské státy nesměly ovlivňovat, - finanční solidarita, která se řídí článkem 37, neuznává žádné objektivní omluvné důvody, ani důvody založené na spravedlnosti či flexibilitě, rozsah finanční solidarity je jednoznačně v rozporu se zásadou proporcionality, přičemž tato solidarita by se uplatňovala na základě prováděcího rozhodnutí Komise, které by bylo přijato později, 1 Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanovují dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka (Úř. věst. L 248, , s ). NP\ docx 7/11 PE v01-00

8 - návrh jde nad rámec svolení uděleného v čl. 78 odst. 2 písm. e) SFEU, protože neposkytuje žádné právní důvody ke znovuzavedení tzv. finanční solidarity nebo k vytvoření automatického přidělovacího mechanismu bez horní hranice. S ohledem na uvedené skutečnosti dospěl Výbor pro evropské záležitosti k závěru, že návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanovují kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění) (COM(2016)270; 2016/0133 (COD)) je v rozporu se zásadou subsidiarity. Příloha Postupy při posuzování zásady subsidiarity a jeho možné důsledky Zásada subsidiarity je v článku 5 SEU definována takto: Podle zásady subsidiarity jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. Orgány Unie uplatňují zásadu subsidiarity v souladu s Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Vnitrostátní parlamenty dbají na dodržování zásady subsidiarity v souladu s postupem uvedeným v tomto protokolu. 4. Podle zásady proporcionality nepřekročí obsah ani forma činnosti Unie rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv. Orgány Unie uplatňují zásadu proporcionality v souladu s Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Posouzení uplatňování zásady subsidiarity na základě čl. 6 protokolu č. 2: Ve lhůtě osmi týdnů ode dne postoupení návrhu evropského legislativního aktu v úředních jazycích Unie může každý vnitrostátní parlament nebo kterákoli komora vnitrostátního parlamentu zaslat předsedům Evropského parlamentu, Rady a Komise odůvodněné stanovisko uvádějící, proč soudí, že dotyčný návrh není v souladu se zásadou subsidiarity (...) Důsledky přijetí odůvodněného stanoviska závisejí na tom, kolik parlamentů členských států v případě daného unijního návrhu ve stanovené osmitýdenní lhůtě konstatovalo porušení zásady subsidiarity. V rámci tohoto postupu disponuje parlament každého z 28 členských států vždy dvěma hlasy za každý stát (celkem 56 hlasů). Odůvodněná stanoviska mohou mít na rozhodování Unie podstatný vliv, zejména pokud v závislosti na daném postupu tvorby právních předpisů jedna čtvrtina, jedna třetina, resp. většina parlamentů členských států konstatuje, že došlo k porušení zásady subsidiarity. Podle článku 7 protokolu č. 2 v případě postupu tzv. žluté karty, pokud shledá porušení PE v /11 NP\ docx

9 zásady subsidiarity u téhož návrhu jedna třetina parlamentů členských států (19 hlasů), musí být návrh přezkoumán. Po takovém přezkoumání může předkladatel rozhodnout, že návrh buď ponechá beze změny, změní ho, nebo jej stáhne. Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost se postup tzv. žluté karty použil ve třech případech. V prvním případě 1 byl návrh stažen, ve druhém případě 2 Komise ponechala svůj návrh beze změny, zatímco ve třetím případě 3 Komise ještě neučinila žádné rozhodnutí Pokud jde o návrh nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, maďarský parlament ve svém usnesení č. 87/2013 ze dne 22. října 2013 uvedl, že je v rozporu se zásadou subsidiarity. 3 Pokud jde o návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/71/ES ze dne 16. prosince 1996 o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb, maďarský parlament ve svém usnesení č. 9/2016 ze dne 10. května 2016 uvedl, že je v rozporu se zásadou subsidiarity. NP\ docx 9/11 PE v01-00

10 Výbor pro evropské záležitosti maďarského parlamentu Pan László Kövér Předseda maďarského parlamentu Vážený pane předsedo, na základě odst. 142 bodu 2 usnesení č. 10/2014 ze dne 24. února 2014 o určitých ustanoveních jednacího řádu Výbor pro evropské záležitosti tímto předkládá zprávu o splnění podmínek pro přijetí odůvodněného stanoviska k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanovují kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států. V Budapešti, dne 30. května 2016 Dr. Richárd Hörcsik předseda výboru PE v /11 NP\ docx

11 Usnesení parlamentu č. 12/2016 ze dne 17. června 2016, kterým se schvaluje zpráva o splnění podmínek pro přijetí odůvodněného stanoviska k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanovují kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států 1 1. Maďarský parlament tímto schválil zprávu Výboru pro evropské záležitosti o splnění podmínek pro přijetí odůvodněného stanoviska k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanovují kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracování) (COM(2016)270; 2016/0133 (COD)), (dále jen zpráva ) a na jejím základě dospěl k závěru, že návrh nařízení je v rozporu se zásadou subsidiarity. 2. Maďarský parlament žádá, aby předseda maďarského parlamentu předal odůvodněné stanovisko uvedené ve zprávě předsedům Evropského parlamentu, Rady a Komise a aby o něm zároveň informoval vládu. László Kövér předseda maďarského parlamentu Ádám Mirkóczki zapisovatel maďarského parlamentu Dr. István Tiba zapisovatel maďarského parlamentu 1 Parlament schválil toto usnesení na svém zasedání dne 13. června NP\ docx 11/11 PE v01-00