KOMPARACE VÝVOJE VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ VE VYBRANÝCH ZEMÍCH EU. Klíčová slova: klasifikace veřejných výdajů, efektivnost, struktura veřejných výdajů

Transkript

1 KOMPARACE VÝVOJE VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ VE VYBRANÝCH ZEMÍCH EU doc. Ing. Bojka Hamerníková, CSc. (VŠFS, Praha) Ing. Alena Maaytová, Ph.D. (VŠE, Praha) Bc. Ullíková (VŠFS, Praha) Anotace: Analýza vývoje veřejných výdajů a faktorů jejich dynamiky je aktuálním problémem řady zemí. Hlavním důvodem je: růst objemu veřejných výdajů, rostoucí váha veřejných výdajů na HDP, zvyšující se podíl transferů na celkových veřejných výdajích a v neposlední řadě i růst podílu tzv. dluhové služby. Analýzu vývoje veřejných výdajů (celkem a dle jednotlivých položek a faktorů jejich dynamiky) lze považovat za klíčovou z hlediska fiskální disciplíny. Rozdíly mezi veřejnými výdaji v členských zemích EU lze vysvětlit působením vnějších (exogenních např. vliv ropných krizí, zavedení eura) a vnitřních (endogenních tj.odlišné podmínky v jednotlivých zemích; např. vývoj úrokových plateb, objem investic či sociálních výdajů) faktorů. I přes existující rozdíly ve velikostech veřejného sektoru jsou si členské země EU podobné, pokud jde o veřejné výdaje a jejich alokaci. Struktura veřejných výdajů je důležitým faktorem jejich efektivnosti Klíčová slova: klasifikace veřejných výdajů, efektivnost, struktura veřejných výdajů Analýza vývoje veřejných výdajů a faktorů jejich dynamiky je aktuálním problémem řady zemí. Hlavním důvodem je: růst objemu veřejných výdajů, rostoucí váha veřejných výdajů na HDP, zvyšující se podíl transferů na celkových veřejných výdajích a v neposlední řadě i růst podílu tzv. dluhové služby. Analýzu vývoje veřejných výdajů (celkem a dle jednotlivých položek a faktorů jejich dynamiky) lze považovat za klíčovou z hlediska fiskální disciplíny. Analýza objemu a struktury veřejných výdajů je v současnosti jedním z klíčových aspektů procesu zvyšování kvality veřejných financí. Kvalita veřejných financí je v současnosti jedním z nejužívanějších a zároveň nejobtížněji dosažitelných a vyjádřitelných pojmů v oblasti hospodářské, a zejména rozpočtové politiky. Klíčovou otázkou prohloubení této kvality je rozvoj konceptu a indikátorů k jejímu vyjádření a měření. 1

2 Kvalita veřejných financí je definovaná Evropskou komisí jako multidimenzionální koncepce všech fiskálních opatření, kroků a operací podporujících dlouhodobý ekonomický růst, jakožto jeden z hlavních makroekonomických cílů. 1 Co všechno lze zahrnout do této vícerozměrové kategorie? Dle autorů citované publikace jde o: velikost (rozsah) vlády (1), stupeň udržitelnosti fiskální pozice (2), skladba a účinnost veřejných výdajů (3), struktura a účinnost veřejných příjmů (4), fiskální rozhodnutí ovlivňující uvedené čtyři aspekty (5), fiskální rozhodnutí ovlivňující fungování tržního a podnikatelského prostředí (6). Klíčovým východiskem se stal požadavek Lisabonské strategie (Guideline No 3) k fiskální politice, a to: podpořit zaměření na růst a zaměstnanost a efektivní alokaci zdrojů. Jedním z doporučených způsobů, jak toho dosáhnout, je změna skladby veřejných výdajů (v duchu požadavku růstu, zaměstnanosti a efektivní alokace), přizpůsobení daňové soustavy těmto požadavkům, podpora vazby mezi veřejnými výdaji a předpokládanými cíli apod. Pokud jde o skladbu veřejných výdajů, prohlubuje se v tomto dokumentu diskuse o vlivu veřejného sektoru a jeho jednotlivých úseků (oblastí) na ekonomický růst a stabilitu. Jak velký by měl být efektivní podíl tzv. diskrečních výdajů na celkových veřejných výdajích? Které výdaje podporují růst a produktivitu a jaký by měl být jejich objem a skladba? Doporučení vládám při hledání odpovědí na všechny tyto otázky lze shrnout do stručného, ale výstižného požadavku: zvýšení účinnosti a hospodárnosti veřejných výdajových programů, neboť větší účinnost těchto buď přináší stejný objem veřejných statků s nižšími zdroji (technická efektivnost), anebo lepší nabídku veřejných statků se stejnými náklady (alokační efektivnost). Ve své analýze jsme se zaměřily na vývoj veřejných výdajů v ČR, Irsku, Švédsku a Finsku. Jde o výzkum v rámci projektu GA ČR č. 402/08/1134 Nové přístupy k optimalizaci rozpočtové a fiskální politiky na posílení fiskální disciplíny. Analýzu výdajů za tyto čtyři země jsme provedly na základě údajů Eurostatu podle klasifikace COFOG. Nejdříve jsme dle údajů v absolutním vyjádření analyzovaly strukturu veřejných výdajů za období (viz Příloha 1 tab. 1, 2, 3, 4 a Příloha 2 tab. 5, 6, 7, 8). 1 Viz Public Finances in EMU 2008, European Commission, X/2008, s.74. 2

3 Pokud jde o ČR, vyplynulo z analýzy, že Sociální ochrana přestavovala ve všech analyzovaných letech největší položku, na druhém a třetím místě se umístily položky Ekonomika a Zdravotnictví. Analýza ve Finsku ukazuje na velmi podobné uspořádání: Sociální ochrana, Služby veřejného sektoru a Zdravotnictví. V Irsku se na prvním místě zařadila též Sociální ochrana, na druhém Zdravotnictví. Pokud jde o třetí místo, došlo v průběhu analyzovaného období ke změnám, a to: v období let 2003 a Ekonomika, v letech to bylo Vzdělání. Vývoj ve Švédsku ukazuje na prvenství Sociální ochrany, na druhém místě Služby veřejného sektoru a na třetím místě Vzdělání. Lze shrnout, že pokud jde o čelo struktury veřejných výdajů v analyzovaných zemích, umístila se Sociální ochrana vždy na prvním místě. Na druhém místě - Zdravotnictví, Ekonomika anebo Služby veřejného sektoru. Na třetím místě: Zdravotnictví, Ekonomika anebo Vzdělání. Analyzovaly jsme i stav na opačném konci pomyslné stupnice (tj. výdaje s nejmenším podílem na celkových výdajích). Za ČR to byly: Ochrana životního prostředí, Bydlení a komunální záležitosti a Kultura a náboženství. Za Finsko - Ochrana životního prostředí, Bydlení a komunální záležitosti. V Irsku: Obrana a ve Švédsku: Ochrana životního prostředí. Lze shrnout, že i na opačném konci analyzované stupnice se údaje za všechny analyzované země shodují. V dalším kroku analýzy jsme se zabývaly dynamikou veřejných výdajů na základě řadových indexů a bazického indexu 2007/ viz Příloha 3, tab 9, 10, 11, 12. Analýza ukázala: za ČR - růst výdajů ve všech položkách kromě Obrany; největší nárůst byl ve Zdravotnictví, za Finsko - největší dynamiku u výdajů na životní prostředí (), za Irsko - největší nárůst v oblasti bydlení a komunálních záležitostí, za Švédsko - největší nárůst v oblasti životního prostředí (Zdravotnictví až třetí). Lze shrnout, že celkové výdaje rostly a že největší dynamiku měly výdaje na životní prostředí, zdravotnictví a bydlení a komunální záležitosti. 3

4 Pro podrobnější analýzu vztahu mezi veřejnými výdaji a vývojem HDP jsme aplikovaly tzv. Grangerova kauzalitu 2. Uvedený postup umožňuje hledat odpověď na otázky: - jestli závisí vývoj jednotlivých položek veřejných výdajů v roce t na vývoji HDP v roce t-j? - nebo zda-li závisí vývoj HDP v roce t na vývoji jednotlivých položek veřejných výdajů v roce t-j? Grangerův přístup ke kauzalitě (řešení vztahu závislosti) je následující: VV t - jsou veřejné výdaje v období t HDP t-j - je HDP v období t-j VV t = f (HDP t-j ), kde (1) Pokud je tento vztah kvalitnější (stabilnější v čase, měřeno pomocí variačního koeficientu) než obrácená kauzalita HDP t = f (VV t-j ), kde (2) j - je zpoždění t - je období pak podle Grangerova pojetí kauzality říkáme, že veřejné výdaje jsou důsledkem vývoje HDP v minulém období. Kauzalita byla sledována ve dvou obdobích a to v období t-1, a vv období t-2. Tabulka 1: Granger s causality in terms of coefficient of variation (dependence of selected parts of public expenditures by COFOG in period t on GDP development in period t-j) Ireland t-1 t-2 General public services 0, , Defence 0, , Public order and safety 0, , Economic affairs 0, , Housing and community amenities 1, , Health 0, , Recreation, culture and religion 0, , Education 0, , Social protection 0, , consumption expenditure 0, , Finland General public services 1, , Defence 1, , Public order and safety 0, , Jde o sledování vztahu mezi vývojem veřejných výdajů a HDP (případně obráceně) přičemž jedna veličina je sledována v jiném časovém období. 4

5 Sweden Czech Republic Economic affairs 1, , Environment protection 1, , Housing and community amenities 48, , Health 0, , Recreation, culture and religion 0, , Education 0, , Social protection 0, , consumption expenditure 0, , General public services 1, , Defence 8, , Public order and safety 1, , Economic affairs 1, , Environment protection 14, , Housing and community amenities 2, , Health 1, , Recreation, culture and religion -4, , Education 1, , Social protection 1, , consumption expenditure 1, , General public services 1, , Defence 4, , Public order and safety 1, , Economic affairs 1, , Environment protection 0, , Housing and community amenities 1, , Health 0, , Recreation, culture and religion 1, , Education 0, , Social protection 1, , consumption expenditure 0, , Tabulka 2: Granger s causality in terms of coefficient of variation (dependence of GDP development in period t on development of selected parts of expenditures by COFOG in period t-j) Ireland t-1 t-2 General public services 0, , Defence 0, , Public order and safety 0, , Economic affairs 0, , Housing and community amenities 1, , Health 0, , Recreation, culture and religion 0, , Education 0, , Social protection 0, , consumption expenditure 0, , Finland General public services 1, ,

6 Sweden Czech Republic Defence 1, , Public order and safety 0, , Economic affairs 1, , Environment protection 1, , Housing and community amenities 48, , Health 0, , Recreation, culture and religion 0, , Education 0, , Social protection 0, , consumption expenditure 0, , General public services 1, , Defence 8, , Public order and safety 1, , Economic affairs 1, , Environment protection 14, , Housing and community amenities 2, , Health 1, , Recreation, culture and religion -4, , Education 1, , Social protection 1, , consumption expenditure 1, , General public services 1, , Defence 4, , Public order and safety 1, , Economic affairs 1, , Environment protection 0, , Housing and community amenities 1, , Health 0, , Recreation, culture and religion 1, , Education 0, , Social protection 1, , consumption expenditure 0, , Provedená analýza ukazuje na určité trendy v dané oblasti a na určité makroekonomické souvislosti. Neprokázala se vazba mezi veřejnými výdaji a HDP a naopak. Analýzu vývoje veřejných výdajů bychom v dalším výzkumu chtěly prohloubit, a to ve smyslu rozšíření vzorku analyzovaných zemí a dalšího výzkumu vlivu těchto výdajů na HDP. 6

7 Literatura: 1) Successes and challenges after 10 years of Economic and Monetary Union. European Economy European Commission, Economic and Financial Affairs- Directorat-General. 2) European Commission, Directorate General for Economic and Financial Affairs. Public Finances in EMU, EK ) Eurostat 4) HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A.: Veřejné výdaje a růst - omezení a možnosti analýzy vlivů, in: Bílá místa teorie a černé díry reforem ve veřejném sektoru, Katedra veřejné ekonomie ESF MU, Šlapanice u Brna, ledna ) HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A.: Veřejné výdaje v ČR - trendy vývoje vybraných položek, in: Nové trendy - nové nápady, SVŠE Znojmo, listopadu ) ULLÍKOVÁ, L. Analýza mandatorních výdajů v letech Praha : Diplomová práce, VŠFS 2008, rukopis. 7

8 Příloha 1 Tabulka 3: ČR Výdaje vlády podle funkcí (COFOG) v mil. EUR Služby veřejného sektoru 4203,7 4359,3 5401,9 5019,4 5592,5 Obrana 1563,3 1217,9 1651,4 1420,4 1523,1 Veřejný pořádek a bezpečnost 1810,9 1908,5 2209,2 2449,5 2644,5 Ekonomika 6740,3 6654,9 6953,3 8036,7 8725,0 Ochrana životního prostředí 936,7 965,6 1178,1 1310,5 1299,5 Bydlení a komunální záležitosti 1005,7 1403,7 1628,0 1801,2 1456,6 Zdravotnictví 5185,7 6486,9 7220,7 8143,7 9057,3 Rekreace, kultura a náboženství 1025,5 1081,7 1206,3 1518,8 1595,0 Vzdělání 4205,5 4243,0 4793,9 5601,9 5925,5 Sociální ochrana 11615, , , , ,7 Celkem 38292, , , , ,7 Zdroj: Eurostat, Tabulka 4: Finsko Výdaje vlády podle funkcí (COFOG) v mil. EUR Služby veřejného sektoru 9805, , , , ,0 Obrana 2092,0 2320,0 2479,0 2413,0 2507,0 Veřejný pořádek a bezpečnost 1995,0 2024,0 2142,0 2166,0 2243,0 Ekonomika 6825,0 7170,0 7369,0 7682,0 7899,0 Ochrana životního prostředí 467,0 441,0 513,0 547,0 602,0 Bydlení a komunální záležitosti 488,0 486,0 443,0 489,0 629,0 Zdravotnictví 9447, , , , ,0 Rekreace, kultura a náboženství 1695,0 1774,0 1787,0 1844,0 1985,0 Vzdělání 9290,0 9580,0 9711,0 9954, ,0 Sociální ochrana 30891, , , , ,0 Celkem 72995, , , , ,0 Zdroj: Eurostat, Tabulka 5: Irsko Výdaje vlády podle funkcí (COFOG) v mil. EUR Služby veřejného sektoru 5588,6 5816,2 6022,9 6205,7 7001,5 Obrana 738,4 835,2 793,5 829,7 914,4 Veřejný pořádek a bezpečnost 1900,1 2059,6 2174,3 2518,7 2823,1 Ekonomika 6462,1 6469,3 6963,4 7702,0 9150,8 Ochrana životního prostředí 871,4 953,0 1008,6 1155,5 1322,8 Bydlení a komunální záležitosti 1997,8 2155,3 2716,5 3137,3 3743,2 Zdravotnictví 9684, , , , ,7 Rekreace, kultura a náboženství 782,4 858,8 1022,4 1202,8 1385,9 Vzdělání 6125,7 6538,9 7141,9 7849,8 8669,8 Sociální ochrana 12364, , , , ,0 Celkem 46515, , , , ,2 Zdroj: Eurostat,

9 Tabulka 6: Švédsko Výdaje vlády podle funkcí (COFOG) v mil. EUR Služby veřejného sektoru 21618, , , , ,7 Obrana 5641,4 5475,3 5091,2 5361,1 5193,8 Veřejný pořádek a bezpečnost 3861,8 3852,5 3908,7 4204,2 4441,1 Ekonomika 13249, , , , ,1 Ochrana životního prostředí 874,8 979,8 1172,6 1254,8 1205,2 Bydlení a komunální záležitosti 2450,0 2410,6 2490,3 2315,1 2439,8 Zdravotnictví 19461, , , , ,0 Rekreace, kultura a náboženství 2945,1 2948,8 3080,4 3443,6 3510,7 Vzdělání 20039, , , , ,9 Sociální ochrana 66855, , , , ,2 Celkem , , , , ,4 Zdroj: Eurostat,

10 Příloha 2 Tabulka 7: ČR Výdaje vlády podle funkcí (COFOG) v % Služby veřejného sektoru 11,0 10,9 12,0 10,1 11,3 Obrana 4,1 3,1 3,7 2,9 2,8 Veřejný pořádek a bezpečnost 4,7 4,8 4,9 4,9 4,9 Ekonomika 17,6 16,7 15,4 16,2 16,1 Ochrana životního prostředí 2,4 2,4 2,6 2,6 2,4 Bydlení a komunální záležitosti 2,6 2,3 3,6 3,6 1,7 Zdravotnictví 13,5 16,3 16,0 16,4 16,7 Rekreace, kultura a náboženství 2,7 2,7 2,7 3,1 2,9 Vzdělání 11,0 10,7 10,6 11,3 10,9 Sociální ochrana 30,3 30,1 28,5 29,0 30,2 Celkem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Celkem (v mil. EUR) 38292, , , , ,7 Zdroj: Eurostat, vlastní výpočet, Tabulka 8: Finsko Výdaje vlády podle funkcí (COFOG) v % Služby veřejného sektoru 13,4 13,4 13,5 13,4 13,1 Obrana 2,9 3,0 3,1 3,0 3,0 Veřejný pořádek a bezpečnost 2,7 2,7 2,7 2,7 2,6 Ekonomika 9,3 9,4 9,3 9,4 9,3 Ochrana životního prostředí 0,6 0,6 0,6 0,7 0,7 Bydlení a komunální záležitosti 0,7 0,6 0,6 0,6 0,7 Zdravotnictví 12,9 13,2 13,6 14,0 14,0 Rekreace, kultura a náboženství 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 Vzdělání 12,7 12,6 12,3 12,2 12,2 Sociální ochrana 42,3 42,2 41,9 41,8 42,1 Celkem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Celkem (v mil. EUR) 72995, , , , ,0 Zdroj: Eurostat, vlastní výpočet, Tabulka 9: Irsko Výdaje vlády podle funkcí (COFOG) v % Služby veřejného sektoru 12,0 11,6 11,0 10,4 10,4 Obrana 1,6 1,7 1,5 1,4 1,4 Veřejný pořádek a bezpečnost 4,1 4,1 4,0 4,2 4,2 Ekonomika 13,9 12,9 12,8 12,9 13,5 Ochrana životního prostředí 1,9 1,9 1,8 1,9 2,0 Bydlení a komunální záležitosti 4,3 4,3 5,0 5,2 5,5 Zdravotnictví 20,8 21,4 21,3 20,3 19,8 Rekreace, kultura a náboženství 1,7 1,7 1,9 2,0 2,1 Vzdělání 13,2 13,0 13,1 13,1 12,8 Sociální ochrana 26,6 27,4 27,7 28,6 28,3 Celkem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Celkem (v mil. EUR) 46515, , , , ,2 Zdroj: Eurostat, vlastní výpočet,

11 Tabulka 10: Švédsko Výdaje vlády podle funkcí (COFOG) v % Služby veřejného sektoru 13,8 13,5 13,8 14,3 14,3 Obrana 3,6 3,4 3,1 3,2 3,0 Veřejný pořádek a bezpečnost 2,5 2,4 2,4 2,5 2,6 Ekonomika 8,4 8,5 9,1 8,7 8,9 Ochrana životního prostředí 0,6 0,6 0,7 0,7 0,7 Bydlení a komunální záležitosti 1,6 1,5 1,5 1,4 1,4 Zdravotnictví 12,4 12,3 12,4 12,5 12,9 Rekreace, kultura a náboženství 1,9 1,8 1,9 2,0 2,0 Vzdělání 12,8 12,8 12,8 12,9 13,1 Sociální ochrana 42,6 43,1 42,3 41,9 41,2 Celkem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Celkem (v mil. EUR) , , , , ,4 Zdroj: Eurostat, vlastní výpočet,

12 Příloha 3 Tabulka 11: ČR Změny ve výdajích vlády podle funkcí (COFOG) v % 2004/ / / / /2003 Služby veřejného sektoru 103,70 123,92 92,92 111,42 133,04 Obrana 77,91 135,59 86,01 107,23 97,43 Veřejný pořádek a bezpečnost 105,39 115,76 110,88 107,96 146,03 Ekonomika 98,73 104,48 115,58 108,56 129,45 Ochrana životního prostředí 103,09 122,01 111,24 99,16 138,73 Bydlení a komunální záležitosti 139,57 115,98 110,64 80,87 144,83 Zdravotnictví 125,09 111,31 112,78 111,22 174,66 Rekreace, kultura a náboženství 105,48 111,52 125,91 105,02 155,53 Vzdělání 100,89 112,98 116,85 105,78 140,90 Sociální ochrana 99,15 111,38 112,54 113,37 140,89 Celkem 104,04 113,13 110,36 108,94 141,50 Zdroj: Eurostat, vlastní výpočet, Tabulka 12: Finsko Změny ve výdajích vlády podle funkcí (COFOG) v % 2004/ / / / /2003 Služby veřejného sektoru 104,33 104,10 102,30 101,91 113,23 Obrana 110,90 106,85 97,34 103,90 119,84 Veřejný pořádek a bezpečnost 101,45 105,83 101,12 103,55 112,43 Ekonomika 105,05 102,78 104,25 102,82 115,74 Ochrana životního prostředí 94,43 116,33 106,63 110,05 128,91 Bydlení a komunální záležitosti 99,59 91,15 110,38 128,63 128,89 Zdravotnictví 106,69 106,88 105,48 104,77 126,01 Rekreace, kultura a náboženství 104,66 100,73 103,19 107,65 117,11 Vzdělání 103,12 101,37 102,50 103,98 111,41 Sociální ochrana 104,12 102,98 102,63 105,20 115,76 Celkem 104,48 103,57 102,98 104,47 116,42 Zdroj: Eurostat, vlastní výpočet, Tabulka 13: Irsko Změny ve výdajích vlády podle funkcí (COFOG) v % 2004/ / / / /2003 Služby veřejného sektoru 104,07 103,55 103,04 112,82 125,28 Obrana 113,11 95,01 104,56 110,21 123,84 Veřejný pořádek a bezpečnost 108,39 105,57 115,84 112,09 148,58 Ekonomika 100,11 107,64 110,61 118,81 141,61 Ochrana životního prostředí 109,36 105,83 114,56 114,48 151,80 Bydlení a komunální záležitosti 107,88 126,04 115,49 119,31 187,37 Zdravotnictví 110,85 108,44 104,53 110,14 138,39 Rekreace, kultura a náboženství 109,76 119,05 117,64 115,22 177,13 Vzdělání 106,75 109,22 109,91 110,45 141,53 Sociální ochrana 111,29 109,94 113,30 111,73 154,89 Celkem 107,88 108,83 109,70 112,78 145,25 Zdroj: Eurostat, vlastní výpočet,

13 Tabulka 14: Švédsko Změny ve výdajích vlády podle funkcí (COFOG) v % 2004/ / / / /2003 Služby veřejného sektoru 99,84 104,14 107,78 102,39 114,73 Obrana 97,06 92,98 105,30 96,88 92,07 Veřejný pořádek a bezpečnost 99,76 101,46 107,56 105,63 115,00 Ekonomika 102,85 108,10 100,00 105,66 117,48 Ochrana životního prostředí 112,00 119,68 107,01 96,05 137,77 Bydlení a komunální záležitosti 98,39 103,31 92,96 105,39 99,58 Zdravotnictví 101,12 102,21 105,20 106,17 115,44 Rekreace, kultura a náboženství 100,13 104,46 111,79 101,95 119,20 Vzdělání 102,10 101,70 104,94 104,42 113,79 Sociální ochrana 102,95 99,98 103,27 100,78 107,13 Celkem 101,82 101,78 104,25 102,62 110,86 Zdroj: Eurostat, vlastní výpočet,